Pandai-pandailah Kelola Utang, Defisit!
berita
Ekonomika
Ilustrasi watyutink (gie/watyutink.com) 26 August 2019 17:00
Penulis
Watyutink.com - Utang pemerintah saat ini yang menyentuh level Rp4,570,2 triliun pada akhir semester I/2019 memunculkan berbagai analisa menarik akan posisi aman-tidaknya kondisi tersebut dalam postur APBN. Forum diskusi online Indef dengan jurnalis pada (25/8) mengupas masalah tersebut. Dari sisi rasio, kewajiban pemerintah itu memang dapat terbilang aman karena masih berkisar 30,4 persen terhadap Produk Domestik Bruto  (PDB). Perbandingan utang terhadap PDB diatur dalam UU 17/2003 tentang Keuangan Negara yang  memberi batasan maksimal 60 persen.  

Namun, rasio tersebut  bukanlah pedoman mutlak untuk mengukur risiko gagal bayar utang sebuah negara. Dalam beberapa kasus negara dengan rasio utang terhadap PDB yang jauh di atas 60 persen seperti Jepang dan Amerika Serikat--dengan latar belakang dan strategi fiskal berbeda--aman-aman saja.

Begitu juga dengan negara yang rasio utang terhadap PDB-nya jauh di bawah 60 persen, toh juga mengalami kebangkrutan seperti yang dialami oleh Spanyol dan Irlandia,  masing-masing 39,5 persen dan 42 persen pada 2008, justru masuk dalam program penyelamatan Dana Moneter Internasional (IMF). Sementara Italia dan Belgia yang rasionya di atas 100  persen tidak menjadi pasien IMF.

Masalahnya, kondisi perekonomian Indonesia dengan utang pemerintah, swasta, dan BUMN saat ini apakah masuk dalam kategori aman-aman saja atau justru sebaliknya? Bagaimana dengan defisit APBN  dan defisit keseimbangan primer (-1,76 persen)? Masih bisakah negara membiayai operasional pembangunan dan biaya rutin lainnya di tengah risiko keterbatasan fiskal karena harus memenuhi jadwal pembayaran kewajiban-kewajban ?

Jumlah bunga utang yang harus dibayar saat ini telah mencapai Rp275,9 triliun atau telah mencapai 11 persen dari total belanja, dan setara dengan separuh anggaran pendidikan nasional. Masih menjadi pertanyaan, seputar kemampuan negara untuk mendapatkan sumber daya finansial, di tengah kelesuan ekonomi dan ekspor yang menurun. Sementara, beberapa target nasional ke depan untuk meningkatkan kualitas SDM guna mengejar tantangan bonus demografi dan revitalisasi industri nasional harus menjadi prioritas. Juga, program-program infrastruktur yang masih harus dilaksanakan meski dengan beberapa pengurangan di sana sini.

Pelaksanaan pembangunan infrastruktur dengan anggaran Rp4.700 triliun  selama 2014-2019 dipernuhi dari APBN sebanyak 41,3 persen atau Rp 1.941 triliun. Kemudian BUMN sebesar 22 persen atau Rp1.034 triliun, dan swasta sebesar 36,7 persen atau senilai Rp1.725 triliun.

Namun kondisi BUMN sendiri sedang dirundung masalah akibat beban kewajiban yang  telah menyentuh angka Rp5.271 triliun (09/2018). Dari jumlah tersebut, sebesar Rp3,311 triliun berasal dari BUMN sektor keuangan, dengan komponen terbesarnya berupa dana pihak ketiga (DPK) perbankan yang mencapai 74 persen dari total utang.

Dengan komposisi seperti itu, menjadi menarik membahas beberapa kondisi yang harus dihadapi terkait langkah pengamanan APBN dan pengelolaan utang negara. Perencanaan penerimaan dan pengeluaran negara, jelas harus memperhitungkan faktor risiko dari kemampuan negara dalam menyelesaikan kewajiban-kewajibannya.

Apa pendapat Anda? Watyutink?

SHARE ON
OPINI PENALAR
Ekonom Institute for Development of Economics and Finance (INDEF)

Saat ini terus ramai di perbincangkan masalah hutang negara yang terus meningkat seiring dengan jumlah hutang dan beban bunga yang juga sudah cukup besar hingga mencapai 11 persen dari pengeluaran atau hampir separuh dari anggaran pendidikan di APBN.

Grafik 1 : Jumlah Utang Pemerintah Melonjak

Pada dasarnya hutang dibolehkan sesuai dengan aturan yang ada, namun bila tidak digunakan untuk kegiatan produktif atau menghasilkan multiplier ekonomi maka di masa mendatang kemampuan untuk mengembalikan nya menjadi masalah.

Pada RAPBN 2020 diperkirakan rasio utang terhadap PDB adalah 29,4 - 30,1 persen, memang masih dalam level aman, karena sesuai Undang-undang (UU) 17/2003  tentang keuangan Negara yang memberi batas aman 60 persen rasio terhadap produk domestik bruto (PDB).

Grafik 2 : Keseimbangan Primer dan Beban Bunga Utang

Namun tetap harus memperhatikan prioritas yang mengarahkan pada kegiatan produktif dan pertumbuhan ekonomi. Apalagi Pemerintah setiap kali mengeluarkan SBN atau ORI tidak menunjukkan proyek atau programnya. Sehingga pemegang SBN tidak dapat mengontrol penggunaan secara langsung yang dibelinya.

Grafik 3 : Defisit APBN

Kita pernah mengalami hampir menyentuh 3 persen, oleh karena itu pengelolaan Fiskal menjadi sangat riskan, karena seringkali pengeluaran sudah yang pasti tetapi penerimaan yang tidak sesuai sehingga harus menambah defisit.

Ruang gerak fiskal tahun 2020 sudah sangat terbatas, apalagi bila pajak korporasi akan diturun kan 5 persen, insentif-insentif lain yang sudah disampaikan pemerintah diperkirakan akan menurunkan pendapatan pajak dan dapat menambah defisit, kalau pun akan dicari dari pendapatan lain perlu ada kejelasan sehingga tidak menimbulkan persepsi negatif. Untuk hutang kedepan perlu ada dikeluarkan berdasarkan program atau projeknya, sehingga lebih dapat dipertanggungjawabkan penggunaannya.

Beberapa hal lain yang harus tetap diperhatikan terutama terkait pajak dapat disampaikan sebagai berikut :

1. Dari sisi penerimaan pajak, masih perlu upaya untuk meningkatkan kepatuhan pajak dari Pph21 yang potensi nya masih tinggi, dan pajak lain, sehingga tidak hanya menyasar justru pada yang sudah taat bayar pajak.

Untuk rencana tax amnesty tahap 2 sebaiknya dikaji lebih dulu dampaknya karena belum tentu mampu mampu menghasilkan sesuai harapan, karena instrumen pasar keuangan di indonesia juga tidak banyak.

2. Dari sisi pengeluaran anggaran ke daerah sudah cukup besar, dari tahun ke tahun, namun bila melihat penggunaannya belum menciptakan pertumbuhan yang merata dan menyentuh masyarakat, sehingga perlu dilakukan evaluasi kembali dari proses perencanaannya. Selain itu lambannya belanja juga menjadi hambatan tersendiri bagi ekonomi di daerah maupun pusat. (pso)

SHARE ON
Linkedin
Google+
Pinterest
Peneliti di Institute For Development and Economics and Finance (INDEF)

Dengan asumsi pertumbuhan ekonomi yang stabil di atas 5 persen, pendapatan nasional bruto (PNB) atau gross national income (GNI) Indonesia diperkirakan akan berada di atas 3.896 dolar AS pada beberapa tahun ke depan sehingga Indonesia akan masuk kelompok negara berpendapatan menengah atas menurut kategori yang dikeluarkan oleh Bank Dunia.

Walaupun sudah berstatus negara pendapatan menengah, namun Indonesia masih menghadapi berbagai permasalahan layaknya negara-negara pendapatan menengah bawah atau bahkan negara pendapatan rendah seperti kualitas sumber daya manusia dan kualitas infrastruktur dimana Indonesia masih tertinggal dibandingkan negara-negara tetangga.

Dengan berbagai permasalahan tersebut, salah satu kuncinya adalah dengan menggenjot pembangunan. Sayangnya, Indonesia juga memiliki keterbatasan anggaran sebagai akibat dari rendahnya tax ratio, bahkan lebih rendah dari rata-rata negara pendapatan menengah bawah.

Gambar ini menunjukkan rasio penerimaan negara terhadap GDP Indonesia masih sangat rendah. Sebagai catatan, saya menggunakan data yang bersumber dari IMF agar bisa apple to apple dengan negara-negara lain.

Selama lima tahun ke depan, total anggaran yang tersedia di Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) diperkirakan akan mencapai Rp 17.504 dimana 20 persen dan 5 persen jumlah tersebut harus dialokasikan untuk pendidikan dan kesehatan atau sebesar Rp 3.507 triliun dan Rp 875,4 triliun. Jumlah tersebut, sebenarnya sudah sebanding dengan negara-negara dengan status yang sama dengan Indonesia (McKinsey, 2018).

Namun demikian, ruang fiskal sebesar Rp. 3.009,2 triliun yang dimiliki oleh Indonesia sangatlah terbatas untuk membiayai berbagai program pembangunan. Jika anggaran untuk infrastruktur diarahkan sebesar Rp 2.500 triliun sehingga setingkat dengan negara lain dengan status yang sama, maka hanya tersisa sebesar Rp. 509,2 triliun untuk dimanfaatkan sektor-sektor lainnya selama lima tahun (2019-2024). Oleh sebab itu, pemerintah perlu mencari sumber pembiayaan pembangunan terutama untuk membiayai defisit APBN.

Dalam mencari pembiayaan atas defisit APBN tersebut, pemerintah perlu memperhatikan setidaknya tiga faktor yaitu dampak pengganda atau multiplier effects, risiko pembiayaan, biaya keekonomian.

Aspek pertama adalah terkait dampak pengganda atau multiplier effects. Sesuai dengan alasan utama dari kebijakan defisit APBN yaitu sebagai stimulus perekonomian, maka dampak pengganda menjadi hal yang krusial untuk menganalisis berbagai sumber pembiayaan yang ada. Aspek multiplier effects pertama adalah apakah pembiayaan defisit APBN akan menarik investasi ke dalam (crowding in) atau mendorong terjadinya crowding out dari investasi.

Aspek berikutnya dari efek pengganda adalah terkait kecepatan implementasi dan realisasi. Jika implementasi dan relisasinya lambat, maka dikhawatirkan dampak positif dari pembiayaan tersebut tidak optimal dan akan memunculkan opportunity cost. Dalam hal ini, penyerapan pembiayaan dari pinjaman perlu menjadi perhatian karena rata-rata penyerapan untuk pembiayaan dari pinjaman hanya 67 persen (Bappenas, 2019).

Aspek kedua adalah terkait risiko pembiayaan yang dapat dilihat dari sejumlah indikator antara lain adalah jangka waktu, porsi valuta asing, dan apakah bunganya mengambang atau tetap. Dalam konteks ini, setiap utang yang diterbitkan oleh pemerintah harus tetap berpegangan pada berbagai indikator risiko yang sudah ditetapkan agar risiko utang dapat dikelola dengan baik dan fiskal Indonesia dapat berkelanjutan.

Aspek ketiga adalah terkait biaya keekonomian. Dalam hal ini, tingkat efisiensi dalam biaya utang diukur dengan:  membandingkan tingkat effective cost dengan mempertimbangkan tenor, sektor, dan waktu. Dalam hal ini, pembiayaan yang bersumber dari pinjaman luar negeri cenderung memiliki biaya efektif yang rendah terutama yang menggunakan skema kerjasama pembangunan.

Selain rendahnya biaya keekonomian, melalui kerjasama pembangunan maka diharapkan implementasi proyek-proyek pembangunan dapat lebih berkualitas mengingat term and conditions dari pinjaman proyek luar negeri yang mensyaratkan sejumlah kewajiban seperti kesiapan finansial, kelembagaan, dan operasional dalam bentuk dokumen proyek sebelum pinjaman tersebut dapat dicairkan. Hal ini membuat setiap uang yang dikeluarkan dari implementasi proyek yang pendanaannya bersumber dari pinjaman luar negeri dapat berkualitas.

Meskipun demikian, dengan perubahan status Indonesia sebagai negara pendapatan menengah, dan diproyeksikan dalam 1-2 tahun ke depan akan menjadi negara pendapatan menengah atas, maka sumber pinjaman luar negeri dengan biaya efektif rendah akan semakin sulit. Sebagai contoh, Belanda dan Denmark membuat kebijakan untuk tidak akan melanjutkan kerjasama dalam bentuk pendanaan proyek-proyek Official Development Assistance (ODA) Bilateral dengan Indonesia dengan mempertimbangkan kenaikan level ekonomi Indonesia. Kedua negara tersebut melakukan perubahan dari kerjasama pembangunan kerangka ODA menjadi kerjasama dalam kerangka perdagangan dan investasi.

Di tengah kondisi ini, pemerintah harus terus mencari sumber pendanaan dari kerjasama pembangunan. Sebagai negara anggota dari berbagai organisasi pendanaan pembangunan seperti Bank Dunia, Asian Development Bank (ADB), maupun organisasi pembangunan lainnya, Indonesia memiliki hak untuk memanfaatkan sumber pendanaan dari lembaga-lembaga tersebut.  Pada level global-pun, negara-negara pendapatan menengah juga masih mengambil manfaat dari pembiayaan dengan model kerjasama pembangunan. OECD (2019) melaporkan bahwa sekitar 11,52 miliar dolar AS. ODA didistribusikan ke negara-negara pendapatan menengah atas pada 2017.

Jika berkaca kepada negara-negara lain dengan status yang sama dengan Indonesia, maka Indonesia dapat mencari sumber pembiayaan ODA untuk membiayai program-program sosial dan lingkungan seperti Brasil yang banyak mendapatkan pembiayaan untuk lingkungan, embangunan ekonomi wilayah, dan pembangunan inklusif; atau Turki yang mendapatkan banyak pembiayaan untuk isu daya saing dan penciptaan lapangan kerja; keadilan dan pelayanan sosial, maupun untuk isu pembangunan berkelanjutan.

Pada akhirnya, pemerintah perlu secara hati-hati menetapkan strategi pembiayaan dan mempertimbangkan berbagai alternatif pembiayaan agar setiap utang yang ditarik oleh pemerintah dapat memberikan dampak pengganda bagi ekonomi, mendorong pertumbuhan ekonomi, dan tetap menjaga kesinambungan fiskal untuk jangka panjang. (pso)

SHARE ON
Linkedin
Google+
Pinterest
Peneliti INDEF

Tekanan terhadap fiskal memang sudah sangat tinggi, akibatnya defisit fiskal terus berlanjut dan utang Pemerintah Pusat terus meningkat. Defisit fiskal sebetulnya tidak hanya diakibatkan oleh melesetnya penerimaan pajak ataupun membengkaknya belanja pemerintah pusat, tetapi juga dipengaruhi beban pemerintah kepada BUMN.

Ambisi pemerintah dalam pembangunan infrastruktur yang super agresif tidak hanya menguras kantong APBN secara langsung, tetapi faktanya juga turut menyeret dana dari BUMN. Dari proyeksi kebutuhan infrastruktur Rp4.700 triliun selama 2015-2019, APBN diprediksi hanya mampu menutup 41,3 persen kebutuhannya, sedangkan BUMN ditargetkan dapat menyumbang 22 persen atau Rp1.034 triliun.

BUMN turut menjadi sumber risiko yang besar bagi APBN. Buktinya, hasil macro stress test oleh Kemenkeu sendiri memperlihatkan bahwa Risiko BUMN (L) berada pd area dampak (impact) terhadap APBN di level 4 yang artinya signifikan.

Contoh wujud risiko BUMN yang harus ditanggung APBN adalah melalui kewajiban kontinjensi (contingent liability) maupun alokasi Penyertaan Modal Negara (PMN) dapat dilihat pada grafik ke 2 di bawah ini:

Grafik di atas adalah perkembangan PMN kepada BUMN periode 2016-2020. Terlihat bahwa alokasi PMN kembali meningkat pada 2019 dan RAPBN 2020.

Kita paham betul bahwa PMN merupakan instrumen investasi yang dilakukan Pemerintah kepada BUMN dg menempatkan sejumlah dana dan/atau barang untuk tujuan jangka panjang, yang hasilnya akan kembali pada pemerintah dalam bentuk pajak, dividen, dan lainnya.

Alokasi PMN kepada BUMN selama periode 2015-2018 mencapai Rp130,3 triliun. Dari besarnya nilai PMN tersebut, mestinya memiliki dampak yang positif untuk perbaikan kinerja BUMN. Ironisnya, dikala alokasi PMN sangat besar justru masih banyak BUMN yang menghadapi tekanan keuangan, yang pada gilirannya kembali membebani APBN.

Laba BUMN yang terus turun dalam 3 tahun terakhir harusnya menjadi pesan bagi Pemerintah bahwa ada persoalan riil yang sedang dihadapi oleh BUMN. Salah satu sumber utama tekanan yang ditanggung BUMN adalah beratnya beberapa penugasan pemerintah, seperti proyek infrastruktur. Seperti nampak dalam grafik 3 di bawah ini:

Grafik 3 : Pertumbuhan Laba BUMN

Sementara untuk kebutuhan untuk investasi tahun 2020 diproyeksikan akan mencapai Rp5.668 triliun, kontribusi dari BUMN ditargetkan 10 persen atau Rp572,5 triliun. seperti pada gambar di bawah ini.

Berikutnya untuk mendukung kebutuhan investasi BUMN, pada RAPBN 2020 pemerintah pun berencana mengalokasikan PMN kepada BUMN sebesar Rp17,7 triliun, yang dapat dilihat pada tabel di bawah ini ;

Gambar 5 : Kebutuhan Investasi untuk BUMN

Begitu juga perkembangan alokasi investasi pemerintah (PMN) kepada BUMN 2015-2020. Selain Investasi kepada BUMN, pemerintah juga menggelontorkan investasi untuk BLU yang nilainya juga sangat besar. Seperti Nampak dalam gambar 6.

Gambar 6: Perkembangan Alokasi Investasi Pemerintah (PMN) kepada BUMN

Kalau kita cermati, alokasi PMN terbesar pada 2020 ditujukan untuk PT PLN (Rp5 triliun) dan PT Hutama Karya (3,5 triliun) yang pada 2019 juga dialokasikan PMN Rp10,5 triliun. Gambar 7

Gambar 7 : Alokasi terbesar utk PT Hutama Karya

Di sisi lain, utang BUMN yang bersumber dari Utang Luar Negeri juga jumlahnya terus membengkak hingga 36 persen pada 2018, dan 43 persen per triwulan 2 - 2019.

Dengan melihat beratnya tantangan yang dihadapi oleh BUMN, Pemerintah tidak boleh memaksakan BUMN mengerjakan penugasan Pemerintah. Berikan BUMN kesempatan untuk mereview ulang feasibility study dari tiap proyek yang di inisiasi pemerintah (K/L), apakah proyek-proyek tersebut memang layak secara bisnis. Sebab, jika risiko bisnis yang ditanggung BUMN pada gilirannya juga akan berimbas terhadap APBN baik dari sisi pengeluaran (subsidi), PMN, dan juga dari penerimaan (pajak). Untuk proyek-proyek berikutnya, pemerintah harus lebih banyak menggandeng peran swasta, sehingga risiko bisnis tidak menumpuk pada BUMN dan berakhir pada beban APBN.

Menariknya, besarnya alokasi PMN kepada PT Hutama Karya (HK) sejalan dengan besarnya obligasi HK (Rp6,83 triliun) dan bahkan proporsinya terhadap total liabilitas juga tinggi (12,67 persen). Pertanyaannya, apakah penambahan PMN untuk HK semata-mata hanya untuk mendukung proyek pembangunan jalan tol yang dikerjakan HK atau PMN juga digunakan untuk membayar kewajiban/kredit jangka pendek HK. (pso)

SHARE ON
Linkedin
Google+
Pinterest
close

PENALAR

PENALAR TERPRODUKTIF

Tauhid Ahmad

Executive Director INDEF

Agus Herta Sumarto

Peneliti INDEF

Deniey Adi Purwanto

Peneliti INDEF